户外蛮荒二十年，篇二：“被封印”的自然保护区

苦行僧

文章来自微信公众号：《苏然的户外旅行》  2020年7月23日，某驴友违规穿越武功山未开放的九龙山线路，突发死亡。随即，武功山景区发布公告称：暂停开放穿越路线，禁止违规穿越。
就在前一天，雀儿山所在德格县教育和体育局发布了禁止攀登活动的公告，而甘孜州教育和体育局则是允许获批人员组织攀登。
回想自己玩户外的这些年，很多线路都被逐个关闭：秦岭鳌太、年保玉则、小五台山、贡嘎……
户外的那么多地方，
到底哪些是不属于自然保护区呢？
关闭与否到底是谁说了算呢？
于是，我开始翻阅各种资料……
此篇，我们先从自然保护区和它的管理说起……




《中华人民共和国自然保护区条例》是1994年10月9日中华人民共和国国务院令第167号发布的，是一个依法划出的受国务院颁布的行政法规保护的实体。
自然保护区的存在有其特定的使命和价值。

对我国多样的生态系统，脆弱的生物物种以及丰富的自然遗迹保护以及各类科研工作的开展起到了非常重要的作用。
我国的第一个自然保护区建立于1956年，经过60多年的发展，现在已有各级自然保护区3381个，其中国家级自然保护区474个。

自然保护区

分为两级&四层
两级：自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。
国家级自然保护区的建立：由自然保护区所在的省市级人民政府或者国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请，经国家级自然保护区评审委员会评审后，由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报国务院批准。
地方级自然保护区的建立：由自然保护区所在的县级人民政府或有关自然保护区行政主管部门提出申请，经地方级自然保护区评审委员会评审后，由上级主管部门进行协调并提出审批建议，报省市级人民政府批准，并报国务院相关部门备案。



四层：自然保护区大致可以分为四层，即核心区、缓冲区、试验区、保护带。
核心区：自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区；除经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。
缓冲区：核心区的外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。
试验区：缓冲区的外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。
保护带：原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。



自然保护区管理权属：国家统管，地方自治。
国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。
国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。
国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。

县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定，环境保护行政主管部门有权对本行政区域内各类自然保护区的管理进行监督检查。
那么，我们再来说说武功山：
武功山在1985年被列为省级重点风景名胜区，1996年列为省级自然保护区、1996年列为国家森林公园、1998年列为中国生态胜境。2005年，获得国家级风景名胜，国家地质公园和国家自然遗产三块牌子。
所以，结论就是，我也说不清楚……
自然保护区
对户外活动的约束

禁止任何人进入自然保护区的核心区。

禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。

严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。

外国人进入地方级自然保护区的，接待单位应当事先报经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门批准；进入国家级自然保护区的，接待单位应当报经国务院有关自然保护区行政主管部门批准。

未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的，根据不同情节处以100元以上5000元以下的罚款。

生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求管理。因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，经省级政府组织论证，提出调整方案，经有关部门审核，报国务院批准。



从保护区的建立、划分和约束规则可以看出来，山地户外运动基本都处于自然保护区范围内，而很多线路确实涉及到缓冲区和核心区。
那么，会什么这么多地方都要划定为保护区？
让户外爱好者们“无路可走”？
我们可以了解一下当年的“一条红线”政策。
中国的一条红线
划出了未来
2014年环境保护部出台《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南（试行）》，将内蒙古、江西、湖北、广西等地列为生态红线划定试点。
2017年7月，环境保护部办公厅、发展改革委办公厅共同印发《生态保护红线划定指南》。
2019年8月，****办公厅、国务院办公厅公布了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，明确提出2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。
世界上不同国家和地区在保护地的面积和数量上有较大差异, 生态保护地面积比例最高的国家超过50%, 但大多数在5–40%之间。而《生物多样性公约》中认为, 世界上平均每个生态区域至少有10%的面积需要得到有效保护。





“生态保护红线”是继“18亿亩耕地红线”后，另一条被提到国家层面的“生命线”；这是世界其他国家都未有的先例。



户外蛮荒发展的二十年，也是中国社会经济飞跃的二十年。
当年的“一条红线”，在高速发展过程中是极为重要的，也是深具远见的。
大多数情况下，生产建设对于生态造成的改造和破坏是不可逆，即便尝试去恢复，成本也极高的。所以，提前划出“红线”，才有了我们现在能够看到的大面积山地、森林、湿地。
据2019年5月29日，生态环境部发布《中国生态环境状况公报》显示，我国生态环境质量优和良的县域面积占国土面积的44.7%，主要分布在青藏高原以东、秦岭—淮河以南及东北的大小兴安岭地区和长白山地区。其中，自然保护区陆域面积为142.70万平方公里，占陆域国土面积的14.86%；仅次于美国，居世界第二位。
好事多磨
好产品也要靠迭代
中国的自然保护区数量多、类别多、覆盖的省市地区交错。一段时间以来，经济发展是国家强盛的重心，所以，这部分的问题也一直没有太多精力好好梳理。
01 自然保护资金不足是世界各国共同面临的问题
参考文章得知，现阶段，我国84.4%的自然保护区中政府拨款为主要经费来源。其中，83.1%的国家级自然保护区的事业费属于财政全额拨款，而省级、市级和县级自然保护区则分别44.2%、37.5%和22.0%。
近年来我国政府切实加大了资金投入力度，2014年自然保护区的投入水平已经达到2005年(10.46亿元，2014价格水平)的5.86倍，这主要得益于财政专项资金的显著增长。
国家级自然保护区得到了显著提升。但很多地方性自然保护区，是不太能够享受到国家财政支持。
据调查显示，没有任何基建费用的达到31.5%， 基建费用投入可以满足实际保护管理工作需要的只有6.6%，其中国家级自然保护区为15.5%。另外，由于人员工资和公务费用由地方政府保障，财政专项资金的无法解决地方基层保护区面临的基本经费不足的问题，这一定程度上也反映在国家和地方保护区工作成效有显著差异。
所以，地方自然保护区在管理、维护、对保护区居民补偿上捉襟见肘。



总体来看，中国自然保护费用在增加政府财政投入的同时，还需要多种社会渠道投入，弥补财政资金的不足。
02 职能划分、权属分配、机构建设需进一步完善
参考早期开展自然保护工作的国家，都是有独立专业的团队在负责。
如新西兰专门设立了“自然保护局”；英国建立了直接受环境部长领导的“自然保护委员会”，负责自然保护区的管理；俄罗斯的自然保护区和国家公园属国家联邦级特别自然保护区, 统一由自然资源环境部管理。
而在我国, 已建立的12种自然生态保护区(地)分属环保、林业、农业、国土、住建、 水利、海洋、科学院等不同部门管理，这种管理体制不利于对区域生态环境的整体保护和统一监管。
此外，我国各级自然保护区建设工作中，国家级自然保护区能力建设水平最高，其后依次是省级、市级、县级。很多地、市级自然保护区在管理培训和人才培养方面明显不足，也缺乏足够的专业技术人员储备。
而户外产业的发展，必定要依赖国家相应的职能部门有所作为，公众对这方面的政府职能需求一定是迫切的、专业的、专注的。
03 缺乏合理有效的市场化生态补偿机制
由于被划定为“禁止”开发区域，使得该区域的资源价值与生态价值在现实中不能得以正常体现，相关的经济效益在保护者与受益者之间不公平分配。这种生态保护与经济利益关系的扭曲，致使生态建设与环境保护向更高层次的推进面临很大困难。
实施生态补偿可以起到重要的调节作用，我国政府牵头的生态补偿机制一直处于发展研究阶段，也取得了一些成绩和研究成果。
但相应的市场补偿机制一直未有明确发展策略，很多当地群众自愿引导户外爱好者进入保护区，为了获得收入也会担任向导工作。



在政府的组织引导下、保持生态完整性的前提下，引入户外产业、生态农业等市场化元素，是实现市场化生态补偿机制的一个重要尝试。

04 环保教育“真空”，国民生态参与度低
理论内容永远无法弥补参与感带来的深刻体验。
我国的环保教育大多还停留在“把垃圾丢进垃圾桶”的阶段。大众与自然环境接触最多的可能性就是景区，当然，结果也是景区有人员在负责清理。但通过这几年本人的户外活动发现，在大众眼光无法触及的地方，缺少舆论监督的地方，垃圾存在的时间也是最长的，造成的破坏也是无人修复的。
造成这种现象，除了“真正素质教育”的提升之外，还有一个重要原因是大众无法理解环保、生态和个人的关系；无法深刻的体验到生态与个人的息息相关。



很多人都知道加拿大的“班夫”国家公园，这便是一个生态和谐发展的很好例子。
阿尔伯塔省以班夫国家公园为主，每年从1月到12月开展各种户外活动和庆典，政府组织、NGO、各大商业企业都会有所参与，每年参与的民众们约占国家总人口的一半。“班夫国际电影节”每年也都会在各个国家进行巡演。
同时，该省政府还将环保问题的关键从孩子抓起，从小学、初中到高中，进行各种形式的户外拓展和环保教育培训。
而我国目前仍没有比较真实、成功的和谐生态发展案例，这也是导致该领域人才缺失的一个重要环节。
05 有待健全的生态保护法和户外运动法
2019年12月，三名岩友私自攀爬巨蟒峰，其中2人获刑，3人连带赔偿环境资源损失600万元。
姑且不谈判罚轻重，单从法律角度来说，我国确实没有专门的法律法规来进行参考。



再看其他国家的一些做法：
加拿大：
加拿大先后制定了《 环境保护法》、《 环境评价法》、《 自然资源部门法》等。联邦又制定了《 加拿大环境保护法》、《 加拿大水法》、《 加拿大野生动物保护法》、《 环境质量法》、《 加拿大环境评估法》、《森林保护法》、《加拿大野生动物法》、《加拿大国家公园法》、《 加拿大渔业法》 等一系列环境保护法。
在参照国家基本法的前提下，阿尔伯塔省还制定了针对公园、游钓、狩猎、户外等活动制定了专门的法律法规。如：《 省立公园法》、 《 威尔莫荒野公园法》、《渔业 (阿尔伯塔) 的修订法》《 阿尔伯塔省狩猎法》。
美国：
2016年11月14日，《户外休闲法案》在美国众议院获得通过。该法案的通过意味着美国联邦政府分析更加关注这个年产值6460亿美元产业的经济影响，要考虑户外休闲产业对就业、消费以及对旅行和旅游等行业的贡献了。就在不久前，2020年6月，美国参议院两党一致通过《Great American Outdoor Act, GAOA》（美国户外法案）。
不管是多类型的保护区，还是户外活动参与者，都需要相应的法律法规作为根据，以此才能保障各方利益，推进生态环保、户外运动的发展。
待从头

收拾旧山河
美好的事物，总要经历黎明前的黑暗；

好在，我们真的能看到朝阳的第一缕光。

2019年4月，住房和城乡建设部等部门发布《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，要求到2020年，46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统。
2020年1月，国家发改委、生态环境部印发《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，意见提出，到2020年底，各主要城市商超、外卖将禁止使用不可降解塑料袋。
2020年5月20日，我国第一个国家公园——三江源国家公园确定今年年底正式设立。以此为开端，中国首批国家公园将更合理地利用现有生态资源打造可吸纳就业的旅游、有机农牧等绿色产业，让群众共享生态保护红利，实现人与自然和谐共生。



2020年伴随着疫情到来，在半年的时间里又历尽了其他困难；
但2020年也伴随着新的开始，中国的户外事业也开始走向更加明确的未来。
这里面包含了每个人的参与，
从户外组织者、到户外参与者、以及每个关注自然生态的个人；
相信有很多我们看得到或看不到的组织、企业也都在为此而努力。
在路上，
我们总能遇到志同道合的朋友。
以上图文引用参考文献：
[ 1 ]  《中华人民共和国自然保护区条例》
[ 2 ]  《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》
[ 3 ]  王晓霞、吴健《中国自然保护区财政资金投入水平分析 》
[ 4 ]  刘文敬、白洁、马静、宋维明、徐基良、李忠《中国自然保护区管理能力现状调查与分析》
[ 5 ]  刘冬、林乃峰、邹长新、游广永《国外生态保护地体系对我国生态保护红线划定与管理的启示》
[ 6 ]  闵庆文、甄霖、杨光梅、张丹《自然保护区生态补偿机制与政策研究》
[ 7 ]  李云燕《我国自然保护区生态补偿机制的构建方法与实施途径研究》
[ 8 ]  王金凤、刘永、郭怀成、王真《新西兰自然保护区管理及对中国的启示》
[ 9 ]  梁海燕、陈华《美国户外运动发展及其对我国的启示》
[ 10 ]  兰杨洋《加拿大阿尔伯塔省户外运动环境保护管理研究》